Desde los campamentos auríferos de la sierra hasta los corredores mineros amazónicos, una voz crece y se radicaliza: la de miles de mineros artesanales y de pequeña escala (MAPE), quienes denuncian ser empujados hacia la ilegalidad por el propio Estado que los obliga a cumplir normas imposibles de alcanzar. La reciente decisión del Congreso de la República de rechazar el proyecto de ley que buscaba facilitar su formalización ha encendido una nueva mecha de protesta nacional.

Una ley rechazada, una protesta anunciada

En declaraciones recientes, líderes como Máximo Apaza y Ismael Palomino, representantes de la Confederación Nacional de la Pequeña Minería (FENAMARPE y COFEMI), acusan al Congreso de estar alineado con intereses de la gran minería, ignorando el drama de más de 500,000 peruanos y sus familias que dependen de la MAPE para sobrevivir. Sostienen que sin una reforma estructural, la formalización minera en el Perú es una ficción.

Pero ¿quién tiene razón en este enfrentamiento que enfrenta a mineros con congresistas y ministros? La respuesta no es sencilla, y requiere analizar a fondo el marco jurídico, la realidad de campo y los derechos fundamentales involucrados.

La normativa que excluye a quienes más la necesitan

El marco legal vigente se sustenta en tres pilares normativos:

La Ley N.º 27651, de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, que exige como condición indispensable para formalizarse la tenencia de un contrato de explotación con el titular de la concesión minera.

El Reglamento de Formalización Minera – D.S. N.º 001-2020-EM, que crea el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) y fija criterios técnicos, ambientales y administrativos.

El artículo 66 de la Constitución Política del Perú, que establece que los recursos naturales son patrimonio de la Nación, pero cuya explotación se otorga mediante concesión exclusiva que no confiere propiedad, pero sí derecho preferente y excluyente.

Este marco -aunque jurídicamente coherente- deviene en excluyente en la práctica, dado que más del 97% de los mineros artesanales trabajan sobre terrenos concesionados a terceros, que muchas veces no los explotan, pero tampoco otorgan contratos de cesión o de explotación. Sin este contrato, el Estado considera que el minero es informal, incluso cuando tributa, cumple normas ambientales y genera empleo.

¿Quién es realmente legal?

Los dirigentes de la MAPE sostienen: “No somos ilegales. Tributamos, cumplimos con seguridad y medio ambiente, y damos empleo”. Legalmente, sin embargo, ser legal implica operar con título habilitante, y no basta con declarar buena voluntad. Pero el punto de quiebre está aquí: ¿cómo formalizarse si la ley impone como requisito algo que depende de un tercero que no tiene obligación de colaborar?

Diversos informes de la Defensoría del Pueblo (2021) y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL (2020) han señalado que el gran cuello de botella para la formalización minera es la inexistencia de un mecanismo obligatorio o incentivado para que los titulares de concesiones suscriban contratos con terceros.

El debate de fondo: ¿propiedad o privilegio?

Los representantes del Ejecutivo han sostenido que la ley rechazada por el Congreso era inconstitucional, pues afectaba el derecho de propiedad sobre la concesión. Sin embargo, esta postura desconoce que la concesión minera no es propiedad, sino un derecho de uso exclusivo otorgado por el Estado, y que su ejercicio está supeditado a que el recurso sea efectivamente explotado.

El artículo 13 de la Ley General de Minería establece la figura de caducidad por falta de actividad durante períodos continuos. Pero el Estado rara vez aplica esta norma, y millones de hectáreas concesionadas se encuentran inactivas, generando “latifundios del subsuelo” improductivos que bloquean el acceso a quienes sí trabajan con responsabilidad.

¿Quién tiene la razón?

Ambas partes poseen razones válidas, aunque desde ángulos distintos:

El Congreso y el Ejecutivo deben proteger los derechos adquiridos y la seguridad jurídica. Permitir operaciones sin el consentimiento del titular de una concesión podría generar conflictos de intereses y demandas internacionales.

Los mineros MAPE, sin embargo, están atrapados en un sistema normativo que les exige cumplir condiciones imposibles, sin recibir respaldo estatal real. En muchos casos, no se les permite formalizar, ni se les brinda alternativa, ni se les reconoce como trabajadores con derechos.

Desde el punto de vista de la justicia social y el principio de no regresividad de los derechos humanos laborales, la situación actual representa una omisión grave del Estado.

Lo que se necesita: una reforma estructural.

Para resolver el conflicto no basta con protestas o con mantener el statu quo. Se requiere una reforma legislativa que incluya:

Mecanismos de mediación obligatoria para que los titulares mineros deban suscribir contratos con terceros cuando no exploten directamente sus concesiones.

Reversión efectiva de concesiones inactivas, en cumplimiento del principio constitucional de uso productivo del recurso.

Creación de una figura legal transitoria, que permita la ocupación temporal supervisada y formalizada, mientras se tramita la formalización plena.

Conclusión: el Estado no puede seguir mirando de costado.

El Estado tiene la responsabilidad constitucional de garantizar el derecho al trabajo (art. 23) y el aprovechamiento sostenible de los recursos (art. 66). Ignorar a medio millón de mineros peruanos que ya contribuyen con impuestos y empleo, y tratarlos como “informales sin solución”, es perpetuar un modelo económico injusto y socialmente inviable.

Como sociedad, debemos preguntarnos: ¿para quién se legisla en el Perú? ¿Para los que tienen derechos en el papel o para los que sostienen la economía real desde abajo?

Referencias

Congreso de la República del Perú (2024). Dictamen sobre Proyecto de Ley N.º XXXX/2023-CR.

Ministerio de Energía y Minas (2020). Decreto Supremo N.º 001-2020-EM – Reglamento de Formalización Minera.

Constitución Política del Perú (1993), artículos 23 y 66.

Defensoría del Pueblo (2021). Informe sobre el proceso de formalización minera en el Perú.

CEPAL (2020). Minería artesanal en América Latina: diagnóstico y recomendaciones.